Restitución internacional de niños, niñas y adolescentes. Aplicación de la ley 2524 de 2025

El proceso de restitución internacional de niños, niñas y adolescentes menores de 16 años tiene una caracterización especial como los demás asuntos de familia e infancia que, si bien el procedimiento debe ser célere para evitar el arraigo y la integración al nuevo medio, este proceso debe garantizar inexorablemente derechos y principios constitucionales y convencionales de los niños.

Por: María Eugenia Gómez Ch.

Profesora emérita de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Docente investigadora en derecho de familia, infancia y adolescencia, y derecho procesal. Abogada litigante y consultora. Contacto: maria.gomez2@uexternado.edu.co

(Las opiniones expresadas en esta publicación son de la autora. No pretenden reflejar las opiniones del Observatorio o de la Universidad Externado de Colombia)

---

La sustracción de niños, niñas y adolescentes por parte de alguno de sus progenitores cada día es más frecuente.  Hay miles de niños sustraídos y retenidos en todo el mundo, tanto en países extranjeros como en Colombia. La migración a otros países en búsqueda de una mejor calidad de vida, así como el aumento del turismo internacional implica que se constituyan y deshagan familias, convirtiendo a los hijos en víctimas de batallas domésticas.  La ruptura matrimonial se agudiza cuando los cónyuges pertenecen a diferentes territorios, culturas y nacionalidades.  Para escapar de su conflicto de pareja cada progenitor desea retornar a su lugar de origen llevándose consigo a sus hijos menores de edad, buscando conseguir el amparo del ordenamiento jurídico de su país.

Se entiende que la sustracción de niños, niñas y adolescentes se ha producido en forma indebida, cuando se realiza con violación de la tenencia, guarda o derecho que sobre el niño ejercen los padres, tutores o cuidadores, cuando es retenido de manera ilícita en otro país o se impide el derecho de visitas. Esta ilicitud se manifiesta de muchas formas: en el uso de la fuerza, en el traslado del niño, niña o adolescente a través de una frontera internacional sin el permiso de quienes tienen el derecho de custodia, en la posterior negativa a restituir, en mantener más allá del tiempo otorgado un permiso de salida del país y en la pretensión de obtener en otro estado una sentencia para legalizar ese mal proceder.

Cada país cuenta con su propio sistema judicial y administrativo para adoptar decisiones relativas a la custodia, visitas y alimentos de los niños, ordenes que para efectos de la aplicabilidad de convenios internacionales en esta materia deben ser reconocidos por los estados sin tramites adicionales como el exequatur.

En consideración a que esta problemática cada día crece, el 25 de octubre de 1980 se concibió la “Convención de la Haya sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores”^[1], como un tratado multilateral propuesto a la firma de todos los países.  Se han adherido más de cien, entre ellos, Colombia, que lo acogió mediante la ley 173 de 1994.^[2]

Este convenio tiene como finalidad establecer normas y procedimientos para asegurar el regreso inmediato de niños, niñas y adolescentes y garantizar los derechos de custodia y visitas existentes en un estado parte. Se trata del principal instrumento de derecho internacional que se aplica en esta materia, sin embargo, sus resultados no han sido los esperados por la disparidad de criterios en cada país respecto de la interpretación de sus disposiciones y por falta de diligencia de los funcionarios que atienden estos asuntos. 

La experiencia colombiana no ha sido ajena a estas dificultades.  No obstante, desde la incorporación en nuestro ordenamiento jurídico se conocía que la autoridad central en materia de restitución es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, solamente hasta la ley 1008 de 2006^[3] y posterior ley 1098 de 2006^[4] se obtuvo claridad sobre la autoridad competente y el procedimiento a seguir ante una solicitud de restitución, lo cual conllevó a que, con anterioridad, solicitudes en esta materia no fueran efectivas por vacíos en el procedimiento^[5].

El Código de Infancia y Adolescencia consagró en su artículo 119, que correspondía al juez de familia en única instancia conocer de la restitución de niños, niñas y adolescentes, esto, atendiendo recomendaciones de la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado^[6] respecto de la celeridad que requieren estos asuntos, sin embargo,  la ley 1564 de 2012,  Código General del Proceso, estableció que este asunto lo conocerá el juez de familia en primera instancia, es decir, admite apelación^[7].

El procedimiento para la restitución de un niño, niña o adolescente cuando Colombia es el país requerido tiene dos fases; una fase administrativa ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, en la cual el Defensor de Familia del lugar donde el menor de edad se encuentra ubicado agota una etapa para obtener la entrega voluntaria de este y puede decretar medidas de restablecimiento de derechos si a ello hay lugar. No obstante, de no lograrse la restitución voluntaria procede la segunda fase, como lo es, la etapa judicial.

A propósito de esta etapa judicial, a pesar de que los jueces tienen conocimiento de la necesidad de celeridad en la aplicación del convenio de restitución, en la práctica no ha sucedido así por varias razones, entre estas, la mora judicial, la etapa probatoria de las excepciones a la restitución que el mismo convenio consagra, la aplicación del enfoque de género en casos de violencia intrafamiliar, el ejercicio de otras acciones judiciales o administrativas,  el desconocimiento de la existencia del convenio de restitución  y en general el paso del tiempo que conlleva a que los niños, niñas y adolescentes retenidos generen arraigo en Colombia  y se integren a su nuevo medio lo que impide el retorno al país de su residencia habitual o país requirente.  

Es por lo anterior, que Colombia para dar cumplimiento a sus compromisos internacionales en esta materia y ante la ausencia de una reglamentación, expidió la ley 2524 del 4 de agosto de 2025, por medio de la cual se establece el procedimiento especial administrativo y judicial para la restitución internacional y/o garantía del derecho de visitas de niños, niñas y adolescentes. 

De esta ley se resalta lo siguiente: 

• Las definiciones contenidas en la ley son acordes con los convenios internacionales en esta materia.
• Pretende un procedimiento rápido y eficaz que garantice el retorno del niño, niña y adolescente al país de residencia habitual.
• Busca hacer efectivos los derechos, a tener contacto con ambos progenitores y a no ser sustraídos o retenidos.
• Excluye la discusión y decisión sobre la custodia y patria potestad, las cuales son de competencia de la jurisdicción del estado de residencia habitual del niño, niña o adolescente. 
• Consagra la nulidad e ineficacia de pleno derecho de toda providencia judicial o acto administrativo que se profiera sobre custodia o patria potestad, luego de iniciado el trámite de restitución.
• Establece el trámite ante Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF como autoridad central, así como sus requisitos.
• Señala un término de cinco (5) días a partir del recibo de la solicitud para que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF agote un retorno voluntario.
• De fracasar esta etapa, el Defensor de Familia o el Comisario de Familia en competencia subsidiaria, debe elaborar un “informe de restitución” que se radica ante el juez, quien será la autoridad encargada de decidir sobre el retorno o la regulación de visitas.
• Fija la posibilidad de solicitar a la Defensoría del Pueblo la designación de un defensor público o un defensor de oficio para que represente al solicitante.
• El juez conoce de “los informes de restitución” en virtud de los cuales el Defensor de Familia o quien haga sus veces solicita la restitución internacional.
• El juez dentro de un plazo no mayor a tres (3) días emite un “mandamiento de restitución” en el cual ordena el retorno del niño, niña o adolescente menor de 16 años.
• El juez requiere mediante el procedimiento más expedito a la persona a la que se le endilga la sustracción para que dentro del plazo de tres (3) días contados a partir del “mandamiento de restitución” comparezca y manifieste si accede o se opone al retorno de los niños, niñas y adolescentes menores de 16 años, en cuyo caso solo podrá alegar las excepciones establecidas en el convenio internacional.
• El juez rechazará sin sustanciar toda excepción que no esté consagrada en la ley, que son las mismas que consagra el convenio internacional.
• No se ordenará el retorno del niño, niña o adolescente cuando el solicitante haya sido condenado mediante sentencia ejecutoriada o se encuentre en curso una investigación por delitos de violencia intrafamiliar o delitos contra la libertad, integridad y formación sexual.
• Propuestas las excepciones y vencido el traslado, el juez llevará a cabo audiencia de fallo dentro de los tres (3) días siguientes. La decisión de admitir o rechazar una prueba no será recurrible.
• Si el juez niega la restitución, reglamentará el régimen de visitas al que haya lugar.
• Contra la decisión que resuelve la solicitud de restitución, procederá la impugnación en el efecto suspensivo ante la Sala de Familia del respectivo Tribunal Superior y deberá ser resuelta en el plazo improrrogable de diez (10) días desde la recepción del expediente en secretaria.
• Contempla la posibilidad de que la solicitud de restitución internacional se presente de manera directa sin acudir a la autoridad central y de ella conocerá el juez de familia bajo las reglas del proceso verbal sumario.

Teniendo en cuenta las estipulaciones de la ley 2524 de 2025 resumidas anteriormente, pareciera que, por resolver la falta de celeridad del proceso de restitución internacional de niños, niñas y adolescentes, se pasó a un procedimiento que si bien rápido, desde ya avizora vulneración de derechos fundamentales de las partes y principalmente de los menores de edad.  

No hay que perder de vista que el proceso de restitución internacional de niños, niñas y adolescentes menores de 16 años tiene una caracterización especial como los demás asuntos de familia e infancia que, si bien el procedimiento debe ser célere para evitar el arraigo y la integración al nuevo medio, este proceso debe garantizar inexorablemente derechos y principios constitucionales y convencionales de los niños.  Por esta razón, reglamentar el procedimiento como un proceso ejecutivo especial, pero con términos más cortos a los usualmente establecidos para los demás asuntos que se ventilan en la jurisdicción de familia o por vía administrativa, resulta contrario al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.

Siendo tan reciente la expedición de esta ley, su aplicación en los términos consagrados seguramente conllevará a la presentación de acciones de tutela que evidenciarán que si bien era importante contar con una ley que consagrara un procedimiento especifico y ágil, también era necesaria la garantía de los derechos de las partes involucradas, la cual se ve menoscabada, entre otras razones, por los plazos allí estipulados.

Bibliografía 

• Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños, suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980.
• Congreso de la República de Colombia. Ley 173 de 1994. Por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños, suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980.
• Congreso de la Republica de Colombia. Ley 1008 de 2006. Por la cual se fijan algunas competencias y procedimientos para la aplicación de convenios internacionales en materia de niñez y de familia.
• Congreso de la Republica de Colombia. Ley 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
• Corte Constitucional. Sentencia T-357 9 de mayo de 2002.   M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
• Congreso de la República de Colombia. Ley 1564 de 2012. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso. 
• Collantes González, Jorge Luis, 2023. Diccionario digital de Derecho Internacional Privado. En línea: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=9373507
• Congreso de la República de Colombia. Gaceta del Congreso No. 1065 del 14 de agosto de 2023. Exposición de motivos del proyecto de ley “Restitución Internacional de Menores”, legislatura 2023 – 2024. 

---

^[1] Convenio de la Haya 25 de octubre de 1980.

^[2] Por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Aspectos Civiles del Secuestro Internacional de Niños, suscrito en La Haya el 25 de octubre de 1980.

^[3] Ley 1008 de 2006, por la cual se fijan algunas competencias y procedimientos para la aplicación de convenios internacionales en materia de niñez y de familia.

^[4] Ley 1098 de 2006, mediante la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.

^[5] Corte Constitucional. Sentencia T-357 9 de mayo de 2002

^[6] Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado es una organización intergubernamental de carácter mundial y permanente, con sede en la ciudad de La Haya, Países Bajos. Tiene por objeto «trabajar en la unificación progresiva de las normas de Derecho internacional privado» (artículo 1. Estatuto de la HCCH), constituyéndose actualmente, en uno de los foros de codificación de alcance universal de mayor relevancia en materia de Derecho internacional privado.

^[7] Numeral 23 del artículo 22 del Código General del Proceso.